国内外海上搜救比较

清澈的水

国内外海上搜救比较

我国的海上搜救与搜救力量
我们通常将海上搜救力量分为四
。一是社会搜救力量，这些力量平时
要从事运输、港口生产、工程作业等工作。海难发生后，经中国海上搜救中
心或各地的海上搜救中心、主管部门的
调、征用，参加搜救工作，这类力量比
较分散，不好统计，但有时救援最有成
效。二是专业搜救力量，系指国家和各
地拥有的专门或主要从事搜救工作的救
助局、救助公司。如交通部在我国东
海、南海、北海三大海区设置和配置的
搜救力量，这方力量是目前实力最强大
的一支。目前，交通部救捞局在全国
拥有20个救助基地，职工8000余人，不
同种类的船舶180多艘，购置和租借直
升机9架。2003年6月25日至2006年6月
30日，东海、南海、北海三大海区累计
执行救助行动1547次，出动各种救捞力
量2249次，救助遇险人员9013人(其中
外籍船员1362)，救助遇险船舶458艘
(其中外籍船舶85艘)，获救财产价值
150多亿元人民币。第三类是政府公务
部门所拥有的搜救力量。如海事、海
关、渔政渔监、海洋等的船艇。据国
家海事局的最新资料，截至2005年底，
国家海事局拥有各类船艇803艘，其中
巡逻艇678艘，航标船78艘，测量船26
艘，其它船舶21艘。目前最先进的是
2003、2004年先后下水的“海巡22”、
“海巡31”两船。但这些船舶依旧只能
缓解而不能彻底改变搜救装备缺乏、应
急保障跟不上的矛盾。一、二、三类力
量都是属于政府可直接指挥、调用的。
还有第四类，就是军队和武警部队的
力量。1973年国家成立海上安全指挥部
时，就确立了军队力量参加海上“三防
一救”工作的做法，虽然其调用的程序
较复杂，但军队力量却是海上搜寻救助
或海上突发事件应急反应的一支不可替
代的生力军。
目前，我国在海上搜救力量方面存
在的主要问题:一是从总体上看，海上
搜救力量显得小而分散，除交通部的专
业救助力量相对集中外，其它力量都归
属不同的部门，比较分散，呈现“论个
数不少，论个头不大”的现象。二是即
使是专业力量，本身也还不能完全满足
应急搜救工作的要求。比如一些船舶航
速慢，达不到“快速高效”的行动目
标;抗风等级过低，遇大风浪时便无法
出航;装备本身也不够，一些应急点存
在救援力量太少，救助半径过大，覆盖
范围有限的矛盾;一些专用设备配备不
齐，如油污应急反应器材等。三是专业
人员不足，人员素质不高，既影响了工
作的正常化开展，也降低了搜救的绩
效;而在第一线这方面的问题也许更为
严重。四是资金问题，除了专业救助单
位的经费比较充裕和稳定外，许多海上
搜救中心的经费要么是没有专项经费，
要么严重不足，可支配经费不够，制约
着事来的健康发展。

国外海上搜救自愿服务
在西方社会，慈善事业和自愿服务
机制都比较健全发达。如美国，全国有
非营利组织(NPo)160余万个，每年
的支出近700州乙美元，全国自愿者人数
达到630万以上。本文仅以英国、德国
的海上搜救自愿者机制为例，做些介绍
分析。
英国海上搜寻和救助力量主要由
政府部门和民间力量组成，政府部分
包括海上和海岸警备署(McA)、军
队以及警察部门等，民间力量包括皇
家救生艇协会(RNLI)、皇家救生
协会(RLss)以及其他民间志愿者。
政府主要力量为海上和海岸警备署
(MCA)，民间力量主要为皇家救生
艇协会(R叽I)。
海上和海岸警备署(McA)是政
府部门，经费由国家保障，但有自己
的志愿者队伍。隶属于其领导的皇家
海岸警备队(HMeG)设有MRee，
负责全天24小时的海上遇险报警的接
受、紧急反应和救助。可动用12架专用
直升机，其中，空军6架，签有合同的4
架民用飞机，皇家海军2架;同时，拥
有150个覆盖整个英国的流动站来接受
vHF、MF的报警;MeA拥有400支救
助队伍，每个队伍有5一巧个人，约有
3500个志愿者，海岸警备队负责对他们
的训练、提供设备、服装和机动设备。
在全英，超过90%的海上搜救是由民
间组织完成的，其中英国皇家救生艇协
会扮演着主要角色。该协会成立于1837
年，是皇家慈善机构成立的一个自愿组
织机构，主要负责实施海上人命救助，
增进海上安全。协会在全英国设有232
个救生艇站，其中130个救生艇站拥有
全天候工作的救生艇和68艘近岸航行救
生艇，其他102个救助站配备了近岸航行
救生艇;另外协会还有59个海滩救生设
施站。协会共有5000多名自愿者船员，
协会负责此类人员的培训工作。协会每
年约定1.23亿英磅的运行费用均来自于
社会捐助。
在英国，皇家救生协会(RLss)
也是海上人民救助的一支重要力量。该
协会成立于己于1891年，威廉·亨利是
创始人。目前在全世界40多个国家或地
区包括香港设有办事机构，拥有自愿
者近70000人，已发展成一个国际性组
织。该协会除了海滩救援外，还有游泳
池救生等。

德国海上搜救的大体情况是:德国
于1982年批准加入《1979年国际海上搜
寻救助公约》，同年，德国交通部与德
国海上搜救协会签署协议，委托德国海
上搜救协会承担履行公约所规定的海上
搜救义务;对于海洋污染事故和海上严
重自然灾害的应急由德国交通部所属的
北方航运厅负责，德国海上搜救协会作
为成员单位参与人员救助。德国交通部
还与国防部签署有关海难和海上空难搜
救的合作协议。此外，德国还规定联邦
和州的涉海部门，包括边防、水警、航
运局、海关、渔政等的公务船，均有在
海上搜救中给予援助和支持的义务。
德国海上搜救协会在德国的海难和
海上空难搜救中具有十分重要的位置。
该组织是德国的一个民间社团，1865年
5月创立，是全世界最早的全国性海上
搜救团体之一。该社团的组织管理运行
具有以下特点:1、精干高效的机构设
置。其总部只设有三个部门“海上搜救
与监督”、“内部管理与监督”、“对
外宣传与出版”，工作人员33人;下属
的不来梅海上搜救中心只有17名工作人
员负责24小时值守，遍布全国的54个搜
救站点和17个监控点具体实施海上搜救
工作。2、先进完善的技术装备。德国
海上搜救协会目前有61艘7米至44米级
搜救船和有效覆盖的搜救通信网络。搜
救船具有全天候展开搜救行动的能力。
3、以志愿者为主的人员结构。德国海
上搜救协会目前有近1000名工作人员，
其中志愿者约750人，其余为职业雇
员，监控点工作人员全为志愿者。4、
经费主要来自社会捐款，约占到总经费
的80%以上。其经费来源一是会员会费
和社会各界的一次性捐助，二是在车
站、码头等公共场所得到的零星捐款，
三是对外技术性服务的收益如拖带所得
等。

综观德、英两国的海上搜救志愿者
机制，有如下的几个特点:
一是带有慈善性质的机构多而且
都有比较强的实力，管理也比较规
范。在英国，有人命救助能力的除皇
家救生艇协会(RNLI)、皇家救生协
会(RLss)以及其他一些民间志愿团
体，还有一些机构如海事学院(The
Nautie习Institute)也从事有关的教育与
研究工作。这些机构历史悠久，有一套
科学的管理制度和措施，经费充裕，多
年来已有很好的社会形象和影响力。
二是志愿者人数多，来自各行各
业，且素质好，战斗力强。志愿者不
仅仅从事具体的救助，还是决策者
和管理人。在皇家救生艇协会多佛尔
(DoVER)站，除船长、轮机长为非
志愿者外，其他的人员从负责人到水手
都是自愿者，他们的正式职业有的是港
口官员、有的是电工、木匠、清洁工，
他们都有很高的敬业精神和工作热情。
如要成为自愿者，必须经过协会的专门
培训和严格考试，这样一来就保证了队
伍的整体素质。
三是遵守纪律，义务劳动，不讲报
酬。英、德的自愿者机制较好地解决了
工作和义务劳动之间的关系，凡有事，
轮班的志愿人员都能及时到位，开展工
作。自愿者都是义务劳动性质的，没有
报酬。

发展我国海上搜救水平的思考
新中国成立后，特别是改革开放以
来，我国的海上搜救事业得到了很大的
发展，自不待言。但这种以行政为推动
力，靠国家公共财政为主要投入的搜救
机制虽有其优势，但也难免有政府财政
负担过重，资源浪费等缺陷。上世纪
八、九十年代，不少有识之士开始研究
中国的慈善问题，提出了许多有建树的
学说和建议。有关搜救力量和经费保障
问题，笔者在前面已作了分析，在这
里，结合考察英、德搜救志愿服务机制
的心得，提出发展我国搜救志愿服务的
一些建议:
(一)在国家积极推进“依法行
善”的大背景下，结合海上搜救高风险
等特点，建立完善海上搜救自愿服务的
法规制度体系。
(二)在法治思想的指引下，加强
宣传和动员，增进公众对海上搜救的了
解，培植公众积极参与海上搜救事业的
意识。如一年一度的航海节就是一个很
好的宣传动员机会。
(三)加强海上搜救政府机构、民
间组织等的建设，树立各机构、组织的
良好的社会形象，以此吸引更多更优秀
的人加入海上搜救自愿者行列。
(四)对海上搜救自愿者进行经常
性的教育培训，适时开展海上搜救演
练，树立和增强搜救自愿者的事业心和
荣誉感，提升他们的专业技术水平。
(五)多渠道、多方式开发海上搜
救慈善资源，吸纳资金，建立公开、透
明和运行良好的资金管理制度。

努力学习国外救生技术